我国最早对墓地进行规制的文件是国务院制定的《国务院关于殡葬管理的暂行规定》，其类型属于行政法规。《规定》以改革丧葬风俗、破除封建迷信为主要内容，由此奠定了后续相关法文件的基调。1988年，民政部出台《关于加强公墓管理的报告》，《报告》提出了建立经营性墓地的设想，为后续制度构建做出了铺垫。随后，民政部于1992年出台《公墓管理暂行办法》，首次正式提出了经营性墓地与公益性墓地之分。《办法》指明经营性墓地是面向城镇居民提供的有偿墓地，属于第三产业，规定了经营墓地20年的存续期限，且以“租赁”一词来表述购墓者与经营者间的关系，从墓地设立、管理、改革等方面对《国务院关于殡葬管理的暂行规定》进行了细化。但从根本上来说，《办法》彰显的依旧是一种公权力视角，将墓地纳入行政法规制，强调社会管理，与《规定》大方向一致，武断的将民间传统习惯认定为封建迷信，而缺少对私主体物质、精神诉求方面的考虑。

                            苏州公墓,苏州墓园,苏州名流陵园,

    国务院于1997年颁布《殡葬管理条例》，至此，原《国务院关于殡葬管理的暂行规定》失效。后国务院对《条例》中一些条款进行了修改，于2013年开始施行，直至今日。然而《条例》并未明确回答经营性墓地使用权的权利性质的问题，只是指出将墓地存续时限的具体规定权赋予各省级政府，根据地方特色做特殊规定。在当前我国法律系统中，《殡葬管理条例》为最高位阶的法文件，在效力层级上属于行政法规，而其他皆属部门规章、地方性法规、地方性规章，缺乏法律层面的高位阶法文件对经营性墓地的问题进行调整。

    地方上，大部分省份沿用了经营性墓地二十年使用期限的规定，也有部分省份依照最新的《殡葬管理条例》对本地具体情况做了不同规定。如《上海市公墓管理办法》规定墓地使用期限不得超过七十年，《云南省公墓管理规定》中的墓地使用年限为五十年。‘也有省份对墓地日常收费作出了规定，如《江苏省公墓管理办法》规定墓地使用权人须每年向经营性墓地的举办单位交纳墓地维护费用。若无正当理由拖欠维护费达三年，则举办单位有权收回墓地并对其进行处理。

    另外，亦有部分零散法律规范存在于其他部门法中，例如《治安管理处罚法》中对故意侵害逝者坟墓及遗体进行行政处罚的规定，《刑法》中对于盗窃、侮辱、故意毁坏尸体、尸骨、骨灰罪的规定，这两条法律规范位阶较高。但《治安管理处罚法》中的规定依旧未脱离行政法公权力视角，着重强调社会管理的秩序，疏于对私主体权益的考量。对于《刑法》中的盗窃、侮辱、故意毁坏尸体、尸骨、骨灰罪，被害人及近亲属虽可依据诉讼法的规定提起刑事附带民事诉讼，但却无法主张精神损害赔偿。而且从构成要件来看，该罪名的客观方面所指向的对象范围限定过窄，学界主张坟墓具有整体性，而该罪名却仅保护尸体、尸骨、骨灰，而未将墓地纳入规制范围。此罪名意在保护人格利益，但实际客体却是残缺的、不完整的部分人格利益，因此，该条文仍有待解释或完善。

    总的来说，经营性墓地在立法上存在两方面的问题。第一，存在立法漏洞，缺乏高位阶法文件对经营性墓地进行调整。无论从经营性墓地的概念特征，还是社会习惯，抑或是人们内心观念等角度来看，经营性墓地都应当属于民事法律的调整范围。而我国政府片面强调社会管理秩序，以推进殡葬改革为目的，试图将经营性墓地纳入行政法规、部门规章等较低位阶的法文件规制范围内，由此导致法律法规与社会观念的脱离，私主体权利和精神诉求无法得到有效保护。尽管在此次《民法典》的编纂过程中，侵权责任部分加入了第九百九十六条因违约而损害人格权造成他人精神损害要承担精神损害赔偿责任的规定，但仍未从正面解决经营性墓地的问题。第二，各法规之间存在冲突。例如2008年八部委联合颁布的《关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》中规定了建造经营性墓地所占用的土地应当以出让的方式获取。3但根据国土资源部出台的《划拨土地目录》规定，殡葬设施用地应当属于非营利性用地，具有社会公益性质，其使用权应当以划拨方式获得，而经营性墓地显然属于殡葬设施用地，但其取得方式却是出让。诸如此类的矛盾在各法规间层出不穷，有同位阶法规的冲突，亦有下位法规抵触上位法规的现象。笔者认为，我国经营性墓地一系列矛盾点的根源主要在于其定性不明，只有明确赋予墓地以物权效力，才能从根本上厘清诸如墓地产权、墓地存续时限等问题，解决墓地侵权在司法活动中无法可依的尴尬局面。